Fragilisée, la politique familiale doit redevenir une priorité nationale

Notre natalité baisse depuis 6 ans, notamment du fait de reculs sur la politique familiale : il y a urgence à renforcer celle-ci. Voici une analyse fouillée de notre évolution démographique et des propositions concrètes pour la redynamiser.

Une baisse inquiétante de notre natalité

Depuis plusieurs décennies, la France s'enorgueillit d'avoir l'une des natalités les plus dynamiques d'Europe, avec un taux de fécondité qui est régulièrement le plus élevé du Vieux continent avec l’Irlande. Cette vitalité démographique est régulièrement présentée dans le débat public comme l'un de nos atouts nationaux. Mais, à l'instar de notre recherche scientifique, de notre système de santé, de notre agriculture, de nos armées, de notre filière nucléaire ou d'autres de nos atouts gâchés par les politiques de ces 40 dernières années, notre natalité souffre de choix politiques court-termistes. Notre vitalité démographique a toujours été en grande partie liée à une politique familiale ambitieuse : jusqu'ici sanctuarisée malgré les alternances politiques, cette politique a subi ces dernières années des régressions qui commencent déjà à avoir des effets pervers. Notre natalité baisse.

Nous sommes passés de 818 000 naissances en 2014 à 753 000 en 2019. Cette baisse s'est faite de manière constante, avec une chute très nette entre 2015 et 2017. Dans le même temps, le nombre de décès a lui augmenté (de 559 000 en 2014 à 612 000 en 2019) ; l'augmentation du solde migratoire (la hausse du nombre d'immigrés ayant compensé la hausse du nombre d'expatriés) n'a pas empêché le taux de croissance de la population française de diminuer en cinq ans de 0,43% à 0,28% (nous étions à +0,5% par an en 2008-2013).

Le seuil de remplacement des générations est, pour notre pays, de 2,06 à 2,1 enfants par femme, mais le taux de fécondité en France était en 2018 et 2019 de seulement 1,87 (1,84 pour la seule France hexagonale), au plus bas depuis 20 ans. Une baisse prolongée puisque le taux de fécondité était de 2,00 en 2014, 1,95 en 2015, 1,92 en 2016, 1,88 en 2017. Du fait d'une tendance à la hausse (légère) des décès, l'excédent naturel est tombé en 2018 à 144 000 personnes, soit son plus bas niveau depuis 1945 ! Certaines analyses avancent qu'il manque 40 000 à 50 000 enfants par an depuis 2013 pour assurer le renouveau de la population sans recourir à l'immigration, or, cette situation pourrait mécaniquement se dégrader.

La fin de l'exception démographique française ?

Certes, notre fécondité est toujours bien au-dessus de la moyenne européenne. Mais nous risquons de nous orienter progressivement vers une fin de « l'exception démographique » française pendant que d'autres pays, notamment l'Allemagne, connaissent d'ailleurs un regain de natalité. En 2017, la population française avait augmenté de 230 000 personnes : presque deux fois moins qu'au Royaume-Uni (426 000), et près de trois fois moins qu'en Allemagne (624 000), pour des raisons que nous verrons plus loin. Certes, notre natalité a déjà été plus basse dans notre histoire récente, traversant des trous d'air. Mais comme nous le verrons, la séquence actuelle envoie des signaux inquiétants et paraît de plus en plus liée aux reculs de la politique familiale. Et certes, la baisse du nombre de naissances a été moins forte en 2019 (-6 000) qu'en 2018 (-12 000), 2017 (-14 000), 2016 (-15 000) et 2015 (-20 000). Mais nous pourrions bien nous diriger vers une baisse durable et continue de notre natalité.

Il y a des signes avant-coureurs. Si comme vu plus haut, le solde naturel français est tombé au plus bas depuis l'après-guerre (dès 2016, la situation s'aggravant depuis chaque année), le total des naissances sur 12 mois glissants s'est réduit sans discontinuer pendant 60 mois d'affilée, un phénomène jamais observé là aussi depuis 1945. L'un de nos plus grands démographes, Alfred Sauvy, prévenait en son temps que « quand on oublie la démographie, on découvre les problèmes avec vingt-cinq ans de retard » : alors qu'une baisse de la natalité se constate déjà avec 65 000 naissances annuelles en moins sur cinq ans, nous risquons bien d'avoir à nous plaindre dans un quart de siècle de déséquilibres démographiques en germe dès aujourd'hui, de la même manière que le débat actuel sur la soutenabilité de notre système de retraites met en exergue les déséquilibres financiers hérités de la folle décision de François Mitterrand d'instaurer en son temps la retraite à 60 ans.

Des conséquences économiques et financières dangereuses

La baisse de la natalité française fragilise en premier la soutenabilité de notre système de retraites, voire de notre système de protection sociale au sens large.

On parle beaucoup, depuis le début de la crise sur la réforme des retraites, des scénarios élaborés par le Conseil d'orientation des retraites : or, le COR alertait dans ses rapports de juin et novembre l'an dernier sur le fait que la France s'oriente vers « le sentier bas des projections démographiques de l'INSEE », après avoir déjà tiré la sonnette d'alarme en 2018. Pourquoi cela ? Parce que les scénarios du COR qui envisagent l'équilibre financier de notre système de retraites (il en va de même pour notre système de santé) se basent sur l'hypothèse d'une fécondité de 1,95 enfant par femme. Or, notre taux de fécondité s'éloigne de plus en plus de cette hypothèse, et ce devrait continuer à être le cas sauf retournement miraculeux de la situation, qui a très peu de chances d'advenir sans revalorisation des politiques familiales. La seule diminution de notre natalité signifie des perspectives financières dégradées pour notre système de retraites.

Plus largement, un ralentissement de la croissance démographique sera nocif pour notre économie dans sa structure actuelle. La très faible croissance de l'Italie s'explique en grande partie par sa stagnation démographique. Il en va évidemment de même pour le Japon où le vieillissement et le déclin de la population sont en grande partie à l'origine des difficultés économiques depuis une vingtaine d'années.

Des situations où déclins démographique et économique se nourrissent l'un et l'autre, notre pays en connaît déjà. Ainsi des 35 départements qui ont vu leur population diminuer entre 2010 et 2018 du fait de déficits démographiques naturels que l'immigration ne compense pas – dans certains cas, le solde migratoire est d'ailleurs négatif du fait d'une émigration vers d'autres départements. Ces départements sont évidemment pour l'essentiel ruraux et situés dans cette tristement célèbre « diagonale du vide », au cœur de la France des oubliés. Une vingtaine d'entre eux se dépeuplent de manière continue, comme la Creuse, la Nièvre, le Cantal, l'Orne, les Vosges, la Haute-Marne, l'Indre, la Meuse ou les Ardennes : des départements en souffrance où le besoin de soutenir les familles qui renoncent aujourd'hui à faire des enfants devient urgent.

Oui, la baisse de la natalité est d'abord liée aux reculs sur la politique familiale

L'honnêteté intellectuelle oblige à reconnaître que la diminution de notre natalité s'inscrit aussi dans des changements anthropologiques – à titre d'exemple, le fait de se marier et de faire des enfants plus tard qui reporte les naissances de quelques années, comme observé durant les années 1990, ou la reconfiguration continue des cadres familiaux – sur lesquels nous ne nous étendrons pas. La baisse de notre natalité procède également de facteurs variés allant du coût du logement aux mobilités professionnelles (d'un territoire à un autre ou d'une activité à une autre), en passant par la situation de l'emploi. Elle dépend aussi de la confiance dans l'avenir face aux incertitudes : perspectives d'ascension sociale pour soi-même et ses enfants, craintes pour l'avenir des services publics ou du système de protection sociale, ou encore craintes face à l'insécurité, à l'urgence écologique...

Tous ces éléments ne doivent pas occulter l'effet pervers des coups de canif opérés contre notre politique familiale. Nous commençons à avoir assez de recul et d'éléments en main pour affirmer que oui, les régressions opérées contre la politique familiale française ces dernières années dégradent notre situation démographique et ont déjà dissuadé des familles de concevoir plusieurs dizaines de milliers de bébés.

Lorsque l'on analyse les soubresauts de la courbe de la natalité française depuis 30 ans, l'on constate évidemment des hauts et des bas. Or, la dégradation de notre natalité ces dernières années semble peu « naturelle ». La manière dont s'est interrompu après 2014 le regain démographique qui avait cours depuis 2006 évoque davantage un affaissement brutal, causé par des facteurs externes, qu'un retournement progressif de la conjoncture démographique reposant sur des tendances lourdes. Simple coïncidence ou concomitance avec les restrictions envers les politiques familiales opérées sous le quinquennat Hollande ? Du côté des facteurs économiques, le nombre de naissances est resté stable en 2008-2014, malgré l'impact de la crise et de la forte hausse du chômage ; il s'est mis à baisser après l'entrée en vigueur des réformes de la politique familiale en 2015.

Comme le rappelait Jérôme Fourquet dans une interview au Figaro en janvier 2020, un sondage de l'IFOP indiquait en 2016 que 44% des foyers français se disaient concernées par ces mesures ; selon la même étude, 51% des Français estimaient que ces coups de rabot sur la politique familiale conduiraient de futurs parents à reporter une naissance, une proportion montant à 62% parmi les foyers ayant déjà deux enfants. Pour citer à nouveau Jérôme Fourquet, les politiques familiales ont été sanctuarisées malgré les alternances politiques et ont toujours constitué « un élément très structurant du pacte national ».

La réduction des avantages sociaux des familles aisées a été perçue par de nombreuses familles non concernées comme le signal d'une potentielle restriction généralisée des politique familiales, désormais plus intouchables, qui toucherait tout le monde. Un effet psychologique qui aurait également joué à la baisse sur les naissances. Ainsi que l'a récemment avancé l'Union nationale des associations familiales (UNAF), ce n'est pas la baisse du nombre de femmes en âge de procréer, mais la modification du comportement des couples qui explique véritablement la baisse du nombre de naissances. Et ce comportement dépend également de l'évolution des politiques familiales.

Les régressions opérées sous François Hollande et poursuivies sous Emmanuel Macron

Les principales régressions opérées sous le mandat de François Hollande concernent le quotient familial : son plafond est passé de 2 336 euros en 2012 à 2 000 euros, puis seulement 1 500 euros en 2014. Il en a résulté une hausse moyenne d'impôt sur le revenu de 768 euros pour plus d'un million de familles. Si une telle hausse a concerné des foyers fiscaux généralement aisés, l'impact de la mesure (à titre d'exemple, 2 000 euros de hausse d'IR pour un couple avec trois enfants à charge et 86 000 euros de revenu) a joué à la baisse sur leur natalité. La prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE), gelée en 2014, a vu le montant de son allocation de base divisé par deux (de 184 à 92 euros).

Pour prendre un exemple concret, avant avril 2018, un couple de deux parents touchant chacun 1 700 euros nets par mois (soit moins que le salaire médian) pouvait percevoir une allocation de base à taux plein de 184 euros à la naissance de leur premier enfant. Désormais, le même couple touche une allocation à taux partiel de 85 euros : en résulte une perte mensuelle de revenu de pratiquement 100 euros sur les 35 mois durant lesquels est versée l'allocation de base. La modulation des allocations familiales a répondu à la fois à une logique de coup de rabot budgétaire (faute de réforme de la dépense publique) et de redistribution visant à faire payer les familles aisées qui avaient déjà supporté une large part de l'effort fiscal sous le quinquennat Hollande. En s'ajoutant à de fortes hausses d'impôts, la division par deux ou par quatre des allocations familiales au-delà d'un certain plafond a réduit la natalité de ces familles.

Certains de voisins arrivent à relancer leur natalité en renforçant leur politique familiale

Au moment où les gouvernements français successifs en viennent à faire baisser notre natalité unique en Europe en rognant sur les politiques familiales faute de réaliser des économies courageuses sur d'autres postes de dépense publique, d'autres gouvernements européens parviennent à relancer la faible natalité de leur pays en renforçant considérablement les politiques familiales grâce à une meilleur gestion budgétaire.

Regardons notamment le cas de l'Allemagne, connue depuis près de 50 ans comme un « modèle » de déclin démographique, nourrissant les prévisions (et souvent les espoirs) de voir la France repasser devant son voisin d'Outre-Rhin en termes de population. La natalité allemande remonte rapidement depuis plusieurs années. Le taux de fécondité allemand est revenu dans la moyenne à 1,59 en 2016, au plus haut depuis 43 ans, et continue d'augmenter depuis. La hausse de la population allemande s'explique en bonne partie par l'accueil de centaines de milliers d'immigrés (en diminution progressive depuis l'afflux massif de 2015-2016). Les immigrés extra-européens installés en Allemagne depuis plus longtemps font sinon plus d'enfants que la moyenne de la population. Mais cette reprise démographique n'aurait pas eu lieu sans un renforcement de la politique familiale. Les gouvernements successifs de Gerhard Schröder, puis surtout Angela Merkel, ont alloué des moyens conséquents au soutien à la natalité : construction de 400 000 places de crèche en 10 ans auxquelles devraient s'ajouter 100 000 places supplémentaires (ce qui reste insuffisant), obligation théorique pour toutes les communes de garantir une place en Kindergaten à tous les enfants depuis 2013, hausse des allocations familiales et création d'un salaire parental, instauration récente de la gratuité des frais de garde jusqu'à 6 ans... Les prévisions actuelles sont plus encourageantes pour la natalité allemande qu'elles ne l'ont été depuis des décennies.

En Europe centrale, les politiques natalistes initiées il y a quelques années commencent à porter leurs fruits. En Pologne, le gouvernement dirigé par le PiS (dont nous ne nous étendrons pas sur les orientations souvent critiquables) a redémarré la natalité en instaurant sa fameuse allocation « 500 zlotys » (117 euros) : 13 000 naissances supplémentaires en 2016, 20 000 de plus en 2017. En Hongrie, le gouvernement Orban – aux positions certes contestables – a réussi à faire grimper le taux de fécondité de 1,23 en 2010 à 1,49 aujourd'hui, avec un objectif de 2,1 (soit le seuil de renouvellement de la population) en 2030.

En Russie, les politiques natalistes mises en place par Vladimir Poutine ont permis de renouer avec une croissance démographique très timide après des années de déclin catastrophique de la population, et de limiter l'impact du vieillissement. La Russie ayant enregistré à nouveau une baisse de sa natalité en 2018, la natalité sera l'une des priorités du gigantesque plan d'investissement annoncé début 2020. En Nouvelle-Zélande, la Première Ministre Jacinda Ardern, devenue mère alors qu'elle était au pouvoir (ce qui l'a amenée à prendre un congé maternité avant de reprendre la direction du Gouvernement) a fixé comme objectif à son pays de devenir le meilleur endroit au monde pour faire grandir un enfant.

Objectif France veut réparer, sanctuariser et renforcer notre politique familiale

Tout montre l'urgence d'annuler les décisions injustes prises sous le quinquennat de François Hollande (fin de l'universalité du montant des allocations familiales, diminuées pour de nombreuses familles, baisse du quotient familial, réformes stupides de la prime de naissance) et poursuivies sous celui d'Emmanuel Macron, et de sanctuariser notre politique familiale. Nous devons aussi mettre fin à l'érosion de l'accueil de la petite enfance (infrastructures, personnel) : plus de moyens pourront être dégagés par une optimisation des dépenses de santé et d'assurance-maladie, un chantier sur lequel travaille pour Objectif France une équipe dirigée par Guy-André Pelouze. Mais nous ne pouvons nous contenter de revenir sur les régressions subies par la politique familiale française : il faut lui donner davantage d'ambition, pour accélérer notre natalité.

Comment faire ? Voici quelques propositions visant à nourrir le débat. Ces propositions sont chiffrées et pourraient être en grande partie couvertes par des mesures d'économies déjà identifiées par le mouvement Objectif France.

1 – Rétablir le montant des allocations familiales pour toutes les familles à leur niveau d'avant 2014, et les indexer sur l'inflation. Une telle mesure coûterait entre 750 et 800 millions d'euros par an. Certaines mesures avancées par le mouvement Objectif France permettraient de financer cette mesure : la suppression de l’aide médicale d’État (AME), remplacée par une dispense de frais de santé limitée à la prise en charge des mineurs, des urgences et des maladies infectieuses, dans les établissements de santé agréés, ce qui permettrait d'économiser 800 millions par an. En revanche, les allocations seront désormais plafonnées à 4, voire 5 enfants par famille.

2 – Relever le plafond du quotient familial à 3 000 euros par demi-part – soit un doublement de celui-ci. Cette mesure coûterait entre 2,5 et 2,9 milliards d'euros. Là aussi, il est possible de trouver des financements par une meilleure gestion des coûts liés aux politiques actuelles d'immigration. La proposition d'Objectif France de ne verser les prestations d’allocations familiales ou d’aide au logement qu’à ceux qui résident régulièrement en France et qui ont cotisés pendant au moins 2 ans à la Sécurité sociale pourrait ainsi rapporter autour de 2 milliards d'euros par an.

3 – Porter le congé paternité à 30 jours calendaires et rendre obligatoire un congé de 11 jours qui pourra être pris par n'importe quel actif grâce à un assouplissement des règles actuelles.

4 – Créer 250 000 places d'accueil à horaire adapté pour la petite enfance. L'investissement nécessaire à la construction de ces nouvelles places de crèche réparties sur les zones où la demande sera la plus forte peut-être estimé à près de 8 milliards d'euros. Leur coût annuel de fonctionnement sera ensuite de 2,6 milliards d'euros. Il s'agit d'une dépense importante, mais nécessaire.

5 – Créer un prêt public sur 30 ans à taux zéro de 3 600 euros la première année (2 800 euros en deuxième année, 2 000 en année 3) pour chaque nouvel enfant à partir du premier, pour les personnes résidant en France et cotisant à la Sécurité sociale depuis plus de 2 ans. Le coût de cette mesure dépendrait évidemment du nombre de naissances supplémentaires. Dans un scénario vert où la France « retrouverait » du fait de ce bonus octroyé les 70 000 naissances annuelles perdues ces cinq dernières années, le coût d'une telle mesure serait ainsi de 252 millions en année 1, de 448 millions en année 2, et 588 millions en année 3. Associée à la mise en œuvre des propositions précédentes, cette solution occasionnerait un regain démographique qui viendrait à terme compenser son coût budgétaire.

6 – Verser la prime de naissance dès le 7ème mois de grossesse, et non dès le 2e mois révolu du bébé, et revenir sur la réforme initiée sous François Hollande.

L'ensemble de ces propositions pourraient permettre de relancer la natalité française pour la porter au-dessus du seuil de renouvellement des générations, soit au-dessus de 2,06 à 2,1 enfants par femme. Ce dynamisme démographique retrouvé contribuerait à renforcer notre croissance économique et la soutenabilité financière de notre système social à moyen-long terme.

Aurélien Duchêne