DÉCRYPTAGE – La fonction publique en France (15/02/17)

Quelques éléments factuels sur la fonction publique et la masse salariale publique, alors que le débat de la présidentielle véhicule trop de caricatures sur le sujet.

La primaire de la Droite et du Centre a donné lieu à un concours de suppressions de postes dans la fonction publique, deux ans après que François Fillon ait annoncé sa volonté de réduire de 500 000 le nombre de fonctionnaires. À Gauche et au Centre, le discours varie entre modération (recruter quelques milliers d’agents supplémentaires dans le régalien sans toucher au nombre total d’agents publics) et promesses d’embauches massives.

Alors que la réforme de l’État sera au cœur des choix pour l’avenir du pays, le débat se limite à un affrontement entre caricatures. Il y a le mythe des millions de fonctionnaires inutiles, dont la suppression permettrait d’économiser des dizaines de milliards d’euros sans demander d’efforts aux Français. Et l’idée, entretenue par la majorité des médias, que réduire le nombre d’emplois publics reviendrait à fragiliser le service public et à précariser les plus faibles.

Ici, c’est le nombre réel de fonctionnaires, son évolution récente et le poids de la masse salariale qui vont nous intéresser, la question du traitement des fonctionnaires et du temps de travail faisant l’objet d’un deuxième décryptage. Cet article propose également un fact-checking sur la mesure controversée de François Fillon de « supprimer » 500 000 postes de fonctionnaires s’il devait être élu.

Le nombre réel d’agents publics en France

Pour 2017, le nombre de fonctionnaires tourne autour de 5,6 à 5,7 millions d’agents, un record européen. 5,6 millions d’agents représentent 20% de l’emploi salarié total en France, 23 actifs sur 100. Deux fois plus qu’en Allemagne, pour citer une comparaison courante. Mais pour comprendre le taux d’encadrement public, c’est le nombre de fonctionnaires relativement à la population qu’il faut examiner. Ainsi, en 2011, on comptait 80 fonctionnaires pour 1000 habitants en France, contre 61 aux Pays-Bas, 59,4 en Allemagne, 57,7 en Italie, 45,3 au Royaume-Uni, pour citer des économies comparables à la nôtre. En un peu moins de six ans, les écarts ont eu le temps de se creuser.

En effet, le nombre d’agents publics a très fortement augmenté en France ces dernières années, bien plus que les besoins réels de la population. Alors que les nouvelles technologies auraient dû permettre d’accroître l’efficacité du service public et que les dangers qui nous imposent aujourd’hui d’augmenter en urgence les effectifs des ministères régaliens étaient largement prévisibles il y a 10 ans. En 2000, les effectifs atteignaient les 4,6 millions. En 15 ans, ce sont 1 million d'agents supplémentaires qui ont été recrutés.

Mais cette hausse du nombre de fonctionnaires est loin de couvrir uniformément les trois fonctions publiques ; ainsi, comme évoqué à la suite des premiers attentats de 2015, la sécurité et la Défense ont par exemple été mises à l’os. Comme nous le verrons plus bas, les conditions et les exigences de travail diffèrent énormément entre le régalien et l’administration, l’enseignement et la santé, etc. Alors que l’idée de ne pas remplacer un certain nombre de fonctionnaires partant à la retraite, il faut revenir aux évolutions précédentes. Voici la réalité de l’évolution des effectifs dans :

La fonction publique d’État (FPE) :
On comptait 2 173 169 agents en 1980, et 2 472 102 en 2000. En 2012, les effectifs étaient redescendus à 2 373 200, soit une augmentation de 9,2% sur la période 1980 à 2012. Les quatre années suivantes, les augmentations d’effectifs ont concerné des dizaines de milliers d’agents.

La fonction publique territoriale (FPT) :
En 1980, le nombre d’agents était de 1 021 000 : en 2012, il atteignait 1 862 400, soit une augmentation de 82,4%. Depuis 2012, la dynamique continue.

La fonction publique hospitalière (FPH) :
Les effectifs étaient de 670 791 en 1980. 32 ans plus tard, ils atteignaient 1 137 000, ce qui équivaut à une hausse de 69,5% de 1980 à 2012. En quatre ans, les effectifs de la FPH ont depuis augmenté de plus de 30 000.

NB : il s’agit des effectifs des trois fonctions publiques en 2012, sans compter les contrats aidés qui représentent plusieurs centaines de milliers salariés à la charge de l’État et des collectivités territoriales. Si l’on inclut les contrats aidés, il faut ajouter 400 à 500 000 « postes » supplémentaires.

Parmi les secteurs considérés comme « sacrés » auxquels certains responsables politiques appellent à ne pas toucher, figurent l’hôpital, les territoires (terme vague qui ne reflète pas la diversité des missions), l’éducation bien sûr, et l’économie. En 2016, on comptait dans ces domaines respectifs :
• 1 170 000 agents dans la Fonction Publique Hospitalière,
• 1 990 000 agents dans la Fonction Publique territoriale
• 990 000 à 1 000 000 d’agents pour le Ministère de l’Éducation nationale (un des premiers employeurs au monde)
• 150 000 au ministère de l’Économie et des Finances

Les données récentes indiquent une progression de 40 000 pour 2014, et au minimum 25 000 pour l’année suivante. Les embauches pour l’année 2016 restent dans cet ordre de grandeur. On le voit bien, l’explosion du nombre de fonctionnaires concerne assez largement les collectivités territoriales et le domaine de la santé, alors que les Français ne sont pas pour autant mieux soignés qu’ils ne l’étaient il y a 15 ans. Avant le passage aux 35h, affirment certains analystes, bien qu’il faille se garder des conclusions hâtives.

Si la hausse continue des effectifs, mal répartie sur le territoire et éloignée des besoins de la population, est devenue incontrôlable, cela vient également du fait que la Direction générale de l’administration et de la fonction publique censée encadrer 5,6 à 5,7 millions de fonctionnaires compte à peine…150 membres. Les coordinations entre les trois fonctions publiques existantes sont réduites à la portion congrue, ce qui bloque les tentatives de passage en revue et de répartition des effectifs.

Il n’existe d’ailleurs ni pacte financier entre l’État et les collectivités territoriales, ni loi qui viserait à limiter la hausse des effectifs aux besoins réels de la population et aux moyens financiers. L’article 72-2 de la Constitution fixe le principe d’une libre administration des collectivités locales : mais il n’impose aucun encadrement de la croissance de la dépense publique locale.

La masse salariale
Les dépenses de personnel de l’État, en incluant les 75 milliards d’euros de retraite versés aux agents du secteur public, représentaient l’an dernier plus de 280 milliards d’euros, soit le quart de la dépense publique totale. Ou 40% du budget de l’État, et 13% du PIB. La masse salariale a cru de 32% en 10 ans (de 2002 à 2012), 11,9% en volume. Contrairement aux idées reçues, cette dérive n’est pas linéaire : alors que l’augmentation avait été de 0,7% par an de 2007 à 2011, la masse salariale avait été stabilisée pendant deux ans suite aux dernières mesures du Gouvernement Fillon (qui ne remettaient pas non plus en question le statut des fonctionnaires). Mais à partir de 2014, celle-ci a à nouveau augmenté de 0,5% par an, pour exploser en 2017 (+3,9%). Le Gouvernement Ayrault tablait sur 250 millions de hausse annuelle de la masse salariale, elle a en réalité augmenté de 700 millions par an depuis 2013.

Contrairement aux idées reçues, la masse salariale n’est donc ni en perte totale de contrôle et il serait faux d’affirmer que rien n’a jamais été tenté pour l’encadrer. Mais il est encore plus faux de parler d’austérité quand l’État et les collectivités territoriales continuent d’augmenter leur masse salariale, et de précarisation quand le traitement des salariés du public a davantage été amélioré que ceux du privé au cours des dix dernières années.

Supprimer 500 000 postes est-il réellement possible (et souhaitable ?)

Quelle faisabilité ?
Au cours du prochain quinquennat, il faudra, si l’on raisonne sur une trajectoire linéaire, remplacer entre 580 et 600 000 départs à la retraite, pour rester dans une marge réaliste. Ne pas en remplacer 500 000, comme le propose François Fillon, reviendrait donc à réduire drastiquement le nombre de concours administratifs et à ne recruter pratiquement personne pendant 5 ans. La réalité est en vérité plus complexe. Pour y parvenir (et ce n’est pas une mince affaire), le vainqueur de la primaire envisage aussi de mettre fin à de nombreux contrats en fonction des besoins. Autour de 100 000 contrats arrivent chaque année à expiration avant d’être renouvelés (ce qui, ajouté aux près de 600 000 départs à la retraite, représente un total de 1 100 000 d’emplois publics à remplacer au cours du prochain quinquennat). Si l’idée est de ne remplacer qu’un départ à la retraite sur deux comme le proposent certains, il faudrait alors supprimer 200 000 postes de contractuels, mais Fillon envisagera probablement de concentrer l’effort sur les non-remplacements.

En prévoyant de revenir sur l’emploi à vie, il espère pouvoir à l’avenir licencier des agents publics pour leur comportement (absentéisme) et la qualité du service rendu (reste à définir comment). François Fillon affirme dans son programme que revenir aux 39 heures dans la fonction publique (payées 37 dans un premier temps) représente un gain de travail de 10%, et donc l’équivalent de 500 000 postes. Si l’on peut remettre en cause un tel chiffrage, il est vrai qu’une augmentation du travail permettrait de couvrir une diminution du nombre d’emplois publics, et même à améliorer le niveau du service public dans certaines agences. D’après l’équipe du candidat, revenir aux 39h permettra de « remédier aux nombreuses désorganisations causées par le passage à 35h, en particulier à l’hôpital », ce qui concorde peu ou prou avec les témoignages de terrain et les conclusions de la plupart des rapports publiés ces dernières années.

Passer de 5,7 à 5,2 millions d’agents publics est donc une proposition réalisable. Reste à voir quels seraient les effets d’une telle mesure.

Quelles conséquences ?
Selon l’Institut Montaigne, supprimer 500 000 postes dans la fonction publique rapporterait 14 milliards d’euros à l’État. D’autres chiffrages évoquent de 12 à 17 milliards d’économies, mais l’ordre de grandeur reste sensiblement le même. Le candidat Fillon annonce vouloir réaffecter une partie des économies (non précisée) à une amélioration de la rémunération des fonctionnaires. Il affirme également que la simplification du recrutement des contractuels (au lieu de fonctionnaires sous statut), comme dans l’armée, permettra de développer les échanges et la mobilité entre le public et le privé, et donc de décloisonner le secteur. François Fillon précise que les suppressions de postes, qui représentent 8,9% du total des effectifs, représenteront 2% de baisse par an.

En définitive, une réduction de 500 000 du nombre de fonctionnaires est donc loin de représenter le saccage social annoncé : cependant, il faut voir où auraient lieu les suppressions de poste, et quel serait le montant des économies affectées à l’augmentation du salaire des fonctionnaires. Sur le plan financier, une telle mesure permettrait comme vu plus haut d’économiser des sommes considérables (Fillon prévoit de réduire de 100 milliards d’euros sur 5 ans la dépense publique), si toutefois elle est mise en œuvre.

Qu’en est-il sinon des conditions réelles de travail dans la fonction publique ?